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我國種植業結構調整面臨的主要問題與挑戰

來源:億佳和 編輯:億佳和 時間:2017-04-07

農環格格有話說:

 

      4月7日周五(農歷三月十一),大家早安??!

作者在文章中指出:新一輪結構調整是在社會經濟環境發生深刻變化、新老問題積累疊加的復雜背景下進行的,既有農產品供需平衡問題,也有資源環境約束問題,還有國際市場影響問題;同時,農民的收入保障問題也很突出。而這些問題相互交織在一起,導致了結構調整的復雜性...

 

那么當前的種植業結構調整面臨怎樣的挑戰呢?

文章來自:《民主與科學》2017年第1期。

 

 
   陳阜

中國農業大學、農業部農作制度重點實驗室

 

 

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我國種植業結構調整的基本特點與存在問題 .........................................

隨著改革開放以來我國社會經濟的飛速發展及農業生產力的快速提升,尤其是商品化、市場化、國際化及科技水平的持續提高,進行種植業結構調整是一種歷史性的必然要求。

上世紀80年代以來,我國種植業生產結構調整大體經歷了4輪:

 

1985年開始的“壓糧擴經”,導致經濟作物生產得到快速發展;

1995~1998年代開始的“高產、優質、高效”,使優質品種類型得到發展,但糧食生產被進一步壓縮;

2004年開始的“恢復和提高糧食生產能力”,導致我國糧食產量不斷創歷史新高,但成本收益問題越來越突出,庫存量、進口量也均創新高;

目前正在開始的“糧經飼協調、生產生態協調、用地養地結合”是第4次大的結構調整。

 

盡管每次種植業結構調整的目標和背景都不一樣,但共同的表觀特征是糧食產量的波動,每次大的種植結構調整的指揮棒都是糧食產量。這樣周期性地交替出現“過剩”和“賣難”,于是又開始新一輪的種植業結構調整。這種狀況值得我們反思:

首先是過于關注數量問題,幾次調整都沒有很好解決效益和質量問題。在保障國家糧食安全的大旗下,國家實行的“米袋子”和“菜籃子”責任制,導致我國的財政投入、科技研發和技術推廣聚焦在提高產量上,我國糧食總產已經連續3年6億噸以上,蔬菜產量連續4年7億噸以上。但生產成本持續快速上升、農產品生產與市場需求對接差的問題不斷積累,導致農產品的國內外市場競爭力和可持續發展能力越來越差。

我國主要糧食作物生產成本近10年年均增長10%,同期美國年均增長不到3%;2006年生產成本比美國低20~40%,目前已經高20~40%。國內大米、玉米、大豆、小麥價格高出國際市場20~90%,導致進口量、庫存量大幅度提升。“糧食安全問題”更加突出。

其次,種植業調整對國際市場變化的關注程度不夠。在國際化程度不斷提高、外企數量與規模較大背景下,閉關自守式的種植業結構調整肯定有問題,尤其近年來國際農產品價格的劇烈波動及持續下降,對我國農產品市場影響巨大。

2005年后國際糧食價格持續上漲,2008年之后國際糧食價格急速下落,2011年又恢復高價位,但2013年全球糧食市場又開始大幅下降,近3年間國際貿易糧價跌了40~50%。我國2014年糧食進口突破1億噸,2015年超過1.2億噸。而且不受配額控制和關稅很低的飼用玉米替代品大麥、高粱、木薯等進口分別達到1070萬噸、1069萬噸以及937萬噸,D D G S飼料(干酒糟及其可溶物)進口量達到682萬噸,創歷史新高。

再次,到底需要多少糧食和其他農產品沒有弄得很清楚。從上世紀80年代開始,已經有大批國內外研究機構和國家有關部門開展過中國糧食及其它農畜產品消費需求預測,但給人的感覺都不太靠譜。在眾多的預測結果中,對我國糧食需求峰值的預測最低的只需要5億噸,而最高的需要7.5億噸。國內的主流專家與農業決策部門普遍寧可相信需求高值,以至于糧食庫存量與消費量之比都超過50%了,仍有人在提糧食安全威脅論。

 

有幾種代表性的觀點:

一是人均糧食消費最大需求400公斤,總需求量約5.5億噸;二是人均糧食消費最大需求450公斤,總需求量6億噸;三是人均糧食消費最大需求500公斤,總需求量7億噸。這些相差懸殊的預測都有各自依據,但到底哪種預測更科學合理并沒有找到相關部門權威的解讀,直接影響到對糧食生產形勢判斷和農業結構調整決策。

蔬菜、棉花、油料等其他農產品也有同樣的問題,全國各地動不動就全面增產、做大做強。目前我國蔬菜產量已經接近8億噸,而市場的真實需求到底有多少?

 

 




					

					

     按照相關部門統計和文獻報道進行綜合分析,我國糧食消費總量中的口糧大約占45%,飼料用糧大約占30%,工業用糧大約占13%,種子及浪費等大約占7%。所以,我們的糧食生產和結構調整目標首先應該確保這45%的口糧,并努力改善品質及安全性;而30%的飼料用糧要努力降低成本和提高飼用效率;工業加工用糧要努力實現優質專用量。我國玉米產量占到糧食總量的37%,其中近90%用來加工飼料,但目前玉米還是按普通食用玉米來生產,導致成本和價格比進口玉米明顯過高,進口玉米及其飼料替代物的數量會越來越多。


					

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新一輪種植結構調整面臨的主要挑戰

一是調整的背景非常復雜。新一輪結構調整是在社會經濟環境發生深刻變化、新老問題積累疊加的復雜背景下進行的,既有農產品供需平衡問題,也有資源環境約束問題,還有國際市場影響問題;同時,農民的收入保障問題也很突出。而且,這些問題相互交織在一起,導致了結構調整的復雜性。

農產品結構性矛盾突出:有的品種供大于求,有的品種供求缺口大。

 

資源環境約束越來越強:耕地質量退化、水資源短缺、農業面源污染加劇等問題必須給予足夠重視。

 

消費結構升級越來越快:消費者要求吃得更優質、更安全、更健康,農產品生產要順應這種形勢。

 

產業融合程度越來越深:開發農業多種功能和多重價值,并推進一二三產業融合。

 

內外市場聯動越來越緊:國內與國際市場深度融合,進口壓力不斷加大。

 

二是調整的任務非常艱巨。結構調整的目標是構建糧經飼統籌、農牧結合、種養加一體、一二三產業融合發展的格局,走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。但是,長期規?;?、專業化的農業發展模式已經導致種養業分離,要構建糧經飼協調發展的作物結構和實現農牧結合,就需要在土地流轉和農業生產模式改革上取得突破。

大宗農產品的優質優價與我國現行收儲及流通體系有明顯矛盾,適應市場需求的品種結構調整中間過程復雜,這也使構建適應市場需求的品種結構面臨困難。單純靠政府補貼推進的結構調整效果有限,而市場驅動機制很難建立起來,所以構建生產生態協調的區域結構面臨挑戰。建用地養地結合的耕作制度方面,目前只有試點性、臨時性的獎補政策,缺乏相應的生態補償制度與法律法規保障。

三是調整的路徑仍然較窄。這次結構調整提出要“兩保”(??诩Z、保谷物)、“三穩”(穩定棉花、食用植物油、食糖自給水平)和“兩協調”(蔬菜生產與需求協調發展、飼草生產與畜牧養殖協調發展)。

一方面,在實施路徑上主要是壓縮籽用玉米面積,發展青貯、鮮食玉米,但在種養分離及缺乏足夠替代作物的背景下如何突破仍然面臨困難;同時提出要發展飼草、飼料作物,但糧食主產區的飼草、飼料產業化基礎還很弱,市場潛力如何開發也是難題;還有是發展食用大豆、薯類、雜糧雜豆油葵及芝麻、胡麻等小宗作物,以及恢復部分春小麥種植,但這些小作物的市場容量及價格波動性巨大,需要政府進行必要的干預和管理。另一方面,需要優化品質結構、提質增效,滿足市場需求與加工轉化要求,但大宗農產品市場化收儲體系需要進一步完善。

四是調整的政策保障措施遠沒有到位。完善農產品價格政策、金融保險政策方面還沒有實質性突破;相關推進結構調整的政策缺乏穩定性和系統性,基本以獎勵、補貼或試點示范為主,都是臨時性的政策,效果非常有限,與市場經濟融合不起來。國外有明確的政策法規,而我們只有臨時性的政策措施,需要有一套明確的制度法規。“??诩Z、保谷物”相對好辦些,但要大力發展小宗作物的市場及價格波動很大,市場需要培育和政策扶持。

改革開放以來幾次種植結構調整基本是市場倒逼的結果,市場供需及價格變化直接影響產、供、銷及消費者等各方的利益,是種植結構調整的核心驅動力。

 

因此,能否實現結構調整目標的關鍵還在于合理市場體系的建立與完善,政策性補貼如果不改變市場供需關系和價格形成機制,最終結果會更差。

 


						

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對推進我國種植業結構調整的建議

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第一,調整政策與技術進步導向,改善農業生產成本收益狀況和提高農產品國際市場競爭力,仍然是我國種植業結構調整不可回避的問題,也是支撐結構調整和農業生產健康穩定發展的基礎支撐。如果回避這個問題,農業結構調整很難取得實質性成果。

近10多年是國家對農業支持政策力度最大的10多年,是取得各類農業科技成果最多的時期,但也是農作物生產成本上升最快的時期,這種現象值得我們深刻反思。因此,必須改變長期以來缺乏成本意識、只注重數量與產值增長的“高投入、高產出、低效率”的農業發展模式及政策導向;必須改變長期以來“凡是能高產的品種都是好品種、能高產的技術都是好技術” 的技術進步導向。

第二,市場培育和有效調控是推進結構調整的核心支撐,政府支持政策與科技創新應該在這方面下功夫。小宗作物生產長期以來沒有得到重視,包括發展大豆、薯類、飼草飼料及雜糧雜豆等小宗作物,構建合理輪作模式等,都需要這些農產品的市場規模擴大和比較效益提升。應該拿出一部分支持糧棉油等大宗作物生產的資源和資金,來支持小宗作物生產發展,著力在收儲制度、生產補貼、市場流通、加工轉化等方面給予相應的政策支持;支持小宗作物、飼草生產與加工的科技創新,在品種良、優質栽培、加工增值等方面不斷取得技術突破。

第三,擴大農業生產領域的生態補貼和完善農業生態補償制度,推進生態高效種植制度與技術模式構建。核心是協調“生態”與“高效”的矛盾,推進用養結合、資源節約、環境友好及生產、生態、生活服務功能為一體的農業體系建立。“生態”與“高效”的矛盾是永恒的,關鍵是兩者的平衡機制如何把握。“生態”主要關注水土資源可持續利用、環境與農產品質量安全、農業景觀建設及生物多樣性保護等;“高效”主要關注土地產出率、勞動生產率、市場競爭力及成本收益等。長期以來我們一直在努力追求生產高效,對資源生態的重視遠遠不夠,尤其缺乏農業生產領域的生態補償制度與政策法規。

第四,從農業生產與管理大系統優化的角度推進種植業結構調整,種、養、加產業及流通體系、資源管理與環境保護領域等進行一體化的制度設計,構建產業、部門、行業之間協調機制和有彈性的政策與管理體系。目前國內的相關農業政策制定的渠道、種類很多,且相互之間目標沖突的現象也比較嚴重,主要原因是政府部門之間缺乏協調,行業之間缺乏溝通。迫切需要在系統梳理的基礎上做好頂層設計,解決“頭痛醫頭、腳痛醫腳”及來回折騰的低效率調整方式。

第五,整合相關部門與機構資源,利用大數據技術建立國內外農產品生產與市場消費的實時監控與預測預警系統,切實為種植業結構調整提供切實可靠的依據和指導。目前開展國內外農產品市場監測、數據統計的部門與機構很多,但相互獨立運行、缺乏溝通合作,一方面導致市場—流通—生產之間的信息交流反饋嚴重滯后,影響政府管理部門與技術服務部門的決策效率;另一方面,相關數據、信息來源廣泛且差異性大,誤差校正功能缺乏,相關政府職能部門的權威信息發布數量少、時效差。句話,對我國各類農產品的市場供需平衡問題缺乏科學準確及時的判斷,直接影響農業主管部門的決策和調控能力。

 




 

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